土地出讓金（land?transaction?fees）作為政府性基金的重要組成部分，是指各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。

2021年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。

涵義

土地出讓金不是簡(jiǎn)單的地價(jià)。對(duì)于住宅等項(xiàng)目，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等的方式，可通過市場(chǎng)定價(jià)，土地出讓金就是地價(jià)?？墒菍?duì)于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、配套房等項(xiàng)目，以及開發(fā)園區(qū)等工業(yè)項(xiàng)目，往往不是依靠完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，土地出讓金就帶有稅費(fèi)的性質(zhì)，是定價(jià)。

土地出讓金，顧名思義，它是一個(gè)與土地和土地使用權(quán)相聯(lián)系的新范疇，是一個(gè)土地財(cái)政問題。土地出讓金，在社會(huì)主義宏觀調(diào)控中具有雙重功能：一是調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等，制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是土地出讓金的分配，作為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)控在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。

土地出讓金，實(shí)際上就是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和?，F(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì)，可概括為它是一個(gè)既有累計(jì)若干年的地租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。土地出讓金具有地租而非稅性質(zhì)。稅收是國(guó)家作為管理者對(duì)納稅人為國(guó)家繳納的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計(jì)若干年地租總和，采取一次性收取，則又似有稅收的非租性質(zhì)。土地出讓金自身就是這樣一個(gè)內(nèi)在矛盾的復(fù)合體。也就是說，土地出讓金，似租非租，似稅非稅。

特點(diǎn)

土地出讓金成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

土地出讓金準(zhǔn)確地說，是土地使用權(quán)的交易價(jià)格；也可簡(jiǎn)單地理解為地價(jià)，其價(jià)格高低取決于土地市場(chǎng)的供求關(guān)系。

《土地管理法》對(duì)土地出讓金的使用范圍作出了明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。在土地國(guó)有的情況下，國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者（國(guó)土資源部要求開發(fā)商必須在1年或2年內(nèi)開發(fā)，如囤積土地要罰款或收回土地使用權(quán)，但地方政府多數(shù)不執(zhí)行多數(shù)袒護(hù)開發(fā)商，導(dǎo)致房源緊張房?jī)r(jià)暴漲），土地使用者一次性或分次支付的一定數(shù)額的貨幣款稱為土地出讓金。土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)。土地出讓金一般一次性支付。

計(jì)算方法

一、有實(shí)際成交價(jià)的，且不低于所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)的按成交價(jià)不低于40%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出讓金，若成交價(jià)低于基準(zhǔn)地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)的，則依照全部地價(jià)40%計(jì)算。

二、發(fā)生轉(zhuǎn)讓的劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓時(shí)，按基準(zhǔn)地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)的40%計(jì)算。

返還方式

拆遷（代理拆遷、拆遷補(bǔ)償）

目前招拍掛制度要求土地以“熟地”出讓，但現(xiàn)實(shí)工作中一些開發(fā)商先期介入拆遷，政府或生地招拍掛，由開發(fā)商代為拆遷。

國(guó)土部門委托房地產(chǎn)開發(fā)公司代理進(jìn)行建筑物拆除、平整土地并代委托方向原土地使用權(quán)人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

建設(shè)公共配套設(shè)施

公共配套設(shè)施是開發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)發(fā)生的、獨(dú)立的、非營(yíng)利性的，且產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主的，或無償贈(zèng)與地方政府、政府公用事業(yè)單位的公共配套設(shè)施。

評(píng)價(jià)

益處

怎樣正確評(píng)價(jià)這座新發(fā)掘的超大型“金礦”？從財(cái)政學(xué)角度看，這是一個(gè)土地財(cái)政的社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)問題。應(yīng)該看到，土地是財(cái)富之母，一國(guó)的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地出讓金問題凸顯，是近些年我國(guó)土地財(cái)政領(lǐng)域中一個(gè)突出的新問題。它是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)入現(xiàn)代化和建設(shè)全面小康社會(huì)進(jìn)程中與以下四大背景條件息息相關(guān)的。

（1）處于工業(yè)化中期的重化工階段

從我國(guó)當(dāng)前所處的工業(yè)化階段看，正處于工業(yè)化中期的重化工階段，對(duì)鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等重化工產(chǎn)品需求上升，從而相應(yīng)地帶動(dòng)土地供應(yīng)的需求；

（2）處于城市化發(fā)展的加速期

從我國(guó)所處的城市化階段看，正處于城市化發(fā)展的加速期，農(nóng)民進(jìn)城，一億農(nóng)民工進(jìn)城，各地對(duì)市政、道路、交通、房地產(chǎn)、水、電、文化、教育、衛(wèi)生等需求普遍高漲，從而也必然造成對(duì)土地供求緊張；

（3）土地需求的猛升

從我國(guó)個(gè)人消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)看，已從萬元級(jí)商品提升至十幾萬元，幾十萬元級(jí)階段，住房和汽車成為這一階段的消費(fèi)熱點(diǎn)，改善住房條件要土地，發(fā)展汽車要道路等等，隨之而來的是對(duì)土地需求的猛升；

（4）土地供求矛盾缺口增大

2003年后中國(guó)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)周期的上升期，外資、民資等投資熱情上漲，同樣也必然拉動(dòng)對(duì)土地供應(yīng)的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大熱潮，極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地需求。改革開放20多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾經(jīng)經(jīng)歷過三輪圈地?zé)?，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)中用地（土地使用者）主體的多樣化，國(guó)家在20世紀(jì)90年代又改革了供地政策，對(duì)一些營(yíng)利性的用地項(xiàng)目實(shí)行公有土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規(guī)定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在于：地方政府將50～70年的土地收益一次性收取，以改善地方公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施等。為政府，特別是省級(jí)以下各級(jí)地方政府集聚了一筆巨額的可支配財(cái)力。而且，配合了國(guó)家實(shí)行積極財(cái)政政策由國(guó)債形成的基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品累積的積極效應(yīng)。

弊端

短短十余年，特別是近些年我國(guó)土地制度和土地財(cái)政制度的變革聚集了10000多億元的巨額可支配財(cái)力。土地出讓金制度帶來的一些弊端相當(dāng)顯現(xiàn)突出。

弊端之一：出售土地?fù)Q取收入的短期行為

各級(jí)地方政府在財(cái)政收入方面沒有自主權(quán)的財(cái)政壓力下，土地出讓金可使地方政府將后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段擴(kuò)大出售土地?fù)Q取收入的短期行為。為了擴(kuò)大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，越權(quán)減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖于“代際公平性”即代際之間利益關(guān)系公平性，又有損于土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對(duì)傾向于任何一個(gè)特定時(shí)代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當(dāng)前消費(fèi)，從而影響人們的勞動(dòng)積極性，又要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，不能損害子孫后代的利益。擁有13億人口的中國(guó)，土地資源這個(gè)不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關(guān)鍵。

弊端之二：利益分配機(jī)制不合理

土地出讓金的利益分配機(jī)制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和。從現(xiàn)任屆和未來屆的地方政府看，則是現(xiàn)任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對(duì)土地收益的“透支”，這對(duì)于未來往后屆政府顯然是不公平的。在土地出讓金制度下，現(xiàn)任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享，令地方政府在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導(dǎo)致了土地濫用。再者，有時(shí)下一任地方政府，還需要負(fù)擔(dān)土地賣出之后的開發(fā)配套投入，乃至提供一些征地的補(bǔ)償費(fèi)等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地儲(chǔ)備是有限的，隨著土地所有權(quán)的不斷出讓，各級(jí)地方政府在這方面獲得的財(cái)政收入也將有朝一日而銳減，長(zhǎng)此以往，將會(huì)出現(xiàn)沒有土地可供出讓的尷尬局面。

弊端之三：巨額利益誘使土地“尋租”

征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府，以經(jīng)營(yíng)城市或經(jīng)營(yíng)土地等名義，炒作土地。國(guó)家的供地政策改了，即實(shí)行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但征地政策卻沒有改變。當(dāng)前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過國(guó)家征用，在征用過程中，行政權(quán)力對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配作用，這就使得地方當(dāng)權(quán)者有了濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。突出表現(xiàn)在，一方面用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)拿地，另一方面用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法高價(jià)供地，低進(jìn)高出，炒作土地，客觀上形成了多占多得的機(jī)制。行政價(jià)格與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格的巨額差價(jià)，既是驅(qū)動(dòng)不少地方政府大量批地賣地的動(dòng)力，也是當(dāng)?shù)亍皩ぷ狻毙袨楫a(chǎn)生的溫床。由于權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制缺失，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用，導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。改革二十多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一次次圈地?zé)?、開發(fā)區(qū)熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當(dāng)成生財(cái)之道，很多土地儲(chǔ)備中心甚至把農(nóng)民地預(yù)征后直接納入土地儲(chǔ)備，也是屢見不鮮了。

土地出讓金的利益分配機(jī)制不合理，可以從浙江省對(duì)市、縣政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)非和土地限額審批中究竟能夠獲得多大收益的調(diào)查佐證。這些收益大致有以下幾種：耕地占用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地有償使用費(fèi)。有些市、縣還有城市增容費(fèi)、交通建設(shè)基金、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)費(fèi)等征地附加費(fèi)。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為“第四財(cái)政”進(jìn)行“體外”循環(huán)。這一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企業(yè)占四成或五成，村級(jí)組織占近三成，農(nóng)民僅占5%～10%。這樣，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題必然成為嚴(yán)重挑戰(zhàn)。從成本價(jià)到出讓價(jià)之間生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從全國(guó)范圍看，2001年，政府從征地中取得的一級(jí)市場(chǎng)的收入是1300億元，企業(yè)取得的二級(jí)市場(chǎng)的收入是7000億元。到了2002年，一級(jí)市場(chǎng)的收入是2400億元，二級(jí)市場(chǎng)的收入達(dá)到了10500億元。而這10500億元中，有9%以上是抵押，即拿著土地到銀行去抵押貸款。所以說，如果土地存在泡沫，它實(shí)質(zhì)上就是金融泡沫。

正是上述這些凸顯的突出弊端，由于我國(guó)宏觀調(diào)控作出重大決策，推出了既抓信貸超貸，又抓凍結(jié)土地供應(yīng)的兩大殺手锏，而且又決定在2005年繼續(xù)收緊地根。我認(rèn)為，與此同時(shí)，在宏觀調(diào)控已取得初步成效基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)土地出讓金進(jìn)行一次全面的清理和整頓，這適應(yīng)是我國(guó)宏觀調(diào)控的應(yīng)有之義。

使用范圍

（一）

征地和拆遷補(bǔ)償支出。

包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

（二）

土地開發(fā)支出。

包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等。

（三）

支農(nóng)支出。

包括計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

（四）

城市建設(shè)支出。

包括完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

（五）

其他支出。

包括土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、計(jì)提國(guó)有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)支出等。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，要重點(diǎn)安排農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。土地前期開發(fā)要積極引入市場(chǎng)機(jī)制、嚴(yán)格控制支出，通過政府采購(gòu)招投標(biāo)方式選擇評(píng)估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開發(fā)成本。城市建設(shè)支出和其他支出要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。編制政府采購(gòu)預(yù)算的，應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

為加強(qiáng)土地調(diào)控，由財(cái)政部門從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府確定，并報(bào)送財(cái)政部和國(guó)土資源部備案。國(guó)有土地收益基金主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。

歷年數(shù)據(jù)

2015年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入32547億元，同比下降21.4%。

2016年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入37457億元，同比增長(zhǎng)15.1%。

2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入52059億元，同比增長(zhǎng)40.7%。

2017年全國(guó)300城市土地出讓金總額為40623億元，同比增加38%，北京市以2796億元名列榜首。?

2018年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入65096億元，同比增長(zhǎng)25%。

2019年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入74209億元，同比增長(zhǎng)11.4%。?

2020年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入84142億元，同比增長(zhǎng)15.9%。?

相關(guān)政策

2021年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。?