扶貧貸款是由國內(nèi)有關(guān)金融機構(gòu)承擔的一項政策性貸款業(yè)務，它是我國扶貧開發(fā)的重要組成部分，發(fā)放的形式主要有兩種：一種是到戶的小額扶貧貸款；另一種是發(fā)放給龍頭企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧貸款。

金融扶貧

金融扶貧

　　黨的十八大以來，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國務院扶貧辦等部門不斷完善金融扶貧政策體系，通過加強宏觀信貸政策指導，綜合運用多種貨幣政策工具，調(diào)動全金融系統(tǒng)力量集中攻堅，引導金融機構(gòu)將更多資源投向貧困地區(qū)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。截至2019年末，全國貧困人口貸款余額7139億元，產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款余額1.41萬億元，帶動730萬人（次）貧困人口增收。

創(chuàng)設(shè)并完善扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，優(yōu)先支持帶動貧困戶就業(yè)的企業(yè)和建檔立卡貧困戶。截至2019年末，全國扶貧再貸款累計發(fā)放額達5867億元。

扶貧小額信貸

創(chuàng)新扶貧小額信貸政策，解決貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺問題，增強了貧困群眾內(nèi)生動力，實現(xiàn)了貧困戶增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏。截至2019年底，全國累計發(fā)放扶貧小額信貸6043億元，惠及1520多萬貧困戶。

河南省盧氏縣創(chuàng)新小額信貸方式，建立“三級金融服務體系”，解決了貧困戶申請貸款過程中的燃眉之急。

湖北省十堰市鄖陽區(qū)工作人員給農(nóng)戶宣傳扶貧小額貸款政策?！?/p>

安徽省靈璧縣溝崖村貧困戶趙雅麗，2017年貸款3萬元發(fā)展竹制品加工產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)已帶頭組建合作社，帶動20余戶貧困戶共同發(fā)展

湖南省宜章縣實行扶貧小額信貸“四員”跟蹤服務機制，圖為莽山鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導員和信貸管戶員實地了解貧困戶茶園生產(chǎn)情況。

河南省盧氏縣澗北溝貧困戶周清子貸款5萬元發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)扶貧貸款

創(chuàng)新實施產(chǎn)業(yè)扶貧貸款，支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧融合發(fā)展。

貴州省農(nóng)村信用聯(lián)社開發(fā)“深扶貸”等產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品，有力支持農(nóng)戶發(fā)展高山茶葉等特色產(chǎn)業(yè)，縣域茶葉種植達15萬畝，惠及近萬名貧困戶。

廣西壯族自治區(qū)那坡農(nóng)村商業(yè)銀行向那坡同益新絲綢科技實業(yè)有限公司發(fā)放1380萬元產(chǎn)業(yè)扶貧貸款支持當?shù)靥厣鲐毊a(chǎn)業(yè)發(fā)展，為建檔立卡貧困戶提供800個左右就業(yè)崗位。　　江西省遂川縣農(nóng)商行利用扶貧再貸款資金為江西聚滿源生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司發(fā)放油茶貸500萬元，帶動當?shù)刎毨敉ㄟ^油茶產(chǎn)業(yè)脫貧致富。

易地扶貧搬遷金融債

創(chuàng)新推出易地扶貧搬遷專項金融債，指導國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對接項目和資金需求，支持搬遷群眾實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。

截至2019年末，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放易地扶貧搬遷專項金融債1939億元。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極支持甘肅省古浪縣黃花灘易地扶貧搬遷項目建設(shè)，3912戶建檔立卡貧困戶搬入新居。

銀行業(yè)金融機構(gòu)扶貧

銀行業(yè)金融機構(gòu)積極響應黨中央、國務院號召，在人民銀行、銀保監(jiān)會的指導下，形成多層次的金融扶貧服務體系，有力支持了貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口脫貧致富。開發(fā)性、政策性銀行充分發(fā)揮其政策性優(yōu)勢，支持貧困地區(qū)交通、水利、易地扶貧搬遷等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，極大改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件；農(nóng)信社、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行著力打通金融服務“最后一公里”；商業(yè)銀行充分發(fā)揮其對接市場、信息靈活的優(yōu)勢，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口脫貧致富。

國家開發(fā)銀行貸款支持四川省涼山州雅西高速公路建設(shè)，提升貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平。

江蘇贛榆農(nóng)商行積極開展金融扶貧政策集中宣傳活動。

農(nóng)業(yè)銀行甘肅分行利用惠農(nóng)服務車進鄉(xiāng)入村為藏區(qū)農(nóng)牧民提供流動金融服務，提升邊遠地區(qū)金融服務的可及性。

保險扶貧

銀保監(jiān)會充分發(fā)揮監(jiān)管引領(lǐng)作用，引導保險公司深入推進保險扶貧，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，積極開展健康扶貧，充分發(fā)揮風險保障作用，防止貧困人口因災、因病返貧。目前，農(nóng)業(yè)保險服務已覆蓋全國95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)保險承保農(nóng)作物超過270種，基本覆蓋常見農(nóng)作物，價格保險、收入保險、“保險+期貨”等新型農(nóng)險業(yè)務快速發(fā)展。2019年1—12月，農(nóng)業(yè)保險參保農(nóng)戶1.91億戶次，提供風險保障3.81萬億元，支付賠款560.2億元，受益農(nóng)戶4918.25萬戶次，備案扶貧專屬農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品425個。大病保險向貧困人口實施政策傾斜，降低起付線，放寬報銷范圍，提高報銷水平，切實減輕貧困群眾的醫(yī)療負擔。在1000多個縣（市）承辦了針對貧困人口的商業(yè)補充醫(yī)療保險業(yè)務，覆蓋貧困人口4000多萬人。

中國人保在寧夏探索開辦了“羊肉價格保險”，緩解羊肉價格波動，消除困難群眾致富道路上的后顧之憂。

中國太平洋財險河北分公司在河北省魏縣探索防貧長效機制，創(chuàng)設(shè)“防貧保”，理賠人員正在通過“四看一算一核一評議”陽光操作精準發(fā)放保險金。

平安保險通過“扶貧保”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，建立貴州臺江食用菌扶貧項目，為掛鉤貧困戶發(fā)放產(chǎn)業(yè)發(fā)展首期分紅，17位入棚生產(chǎn)貧困戶人均增收5200元。

資本市場扶貧

證監(jiān)會深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述，2016年9月發(fā)布了《中國證監(jiān)會關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》。截至2019年12月底，已有14家貧困地區(qū)企業(yè)首發(fā)上市，募集資金79.81億元；累計發(fā)行扶貧公司債券和資產(chǎn)支持證券94只，發(fā)行金額504.65億元；貧困地區(qū)企業(yè)在新三板市場掛牌316家，169家掛牌公司開展融資，金額200.49億元，26家公司完成并購重組，交易金額達35.09億元。

2017年1月24日，大別山片區(qū)國家級貧困縣安徽省太湖縣的集友股份在上交所成功上市。

新三板市場服務脫貧攻堅工作成效

中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)起“一司一縣”結(jié)對幫扶倡議，已有101家證券公司結(jié)對幫扶285個國家級貧困縣，累計幫助貧困地區(qū)企業(yè)融資2026億元；中國期貨業(yè)協(xié)會推出“一司一結(jié)對”幫扶措施，已有98家期貨經(jīng)營機構(gòu)與156個國家級貧困縣（鄉(xiāng)、村）簽署了250份結(jié)對幫扶協(xié)議，累計投入幫扶資金3.37億元；中國證券投資基金業(yè)協(xié)會設(shè)立“基金行業(yè)扶貧公益聯(lián)席會制度”，累計投入扶貧資金1.66億元，惠及780萬人。

證券業(yè)協(xié)會組織101家證券公司結(jié)對幫扶285個貧困縣情況。

在2015年大商所首次開展“保險+期貨”業(yè)務試點的基礎(chǔ)上，上海、鄭州、大連三家期貨交易所提供資金，自2016年開始優(yōu)先支持貧困地區(qū)開展“保險+期貨”試點，共在23個?。ㄊ?、自治區(qū)）開展了249個試點項目，品種涵蓋大豆、玉米、雞蛋、棉花、白糖、蘋果、天然橡膠等，已發(fā)展成為促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和防災減損的重要保障。

2019年1月，陜西省延長縣2018年蘋果“保險+期貨+銀行”理賠儀式。

財政貼息

1.扶貧貸款的貼息范圍

2000年1月1日起，中央財政根據(jù)國務院確定的年度扶貧貸款計劃規(guī)模 - 含當年新增、收回再貸、未到期的上年新增扶貧貸款，在計劃額度內(nèi)進行貼息。1998年前發(fā)放的所有扶貧貸款均不再貼息。

2.扶貧貸款的貼息比例

根據(jù)國務院作出的“從2000年開始，把當年新增扶貧貸款，收回再貸的扶貧貸款，以及未到期的上年新增扶貧貸款全部納入當年扶貧貸款計劃；財政部根據(jù)年度扶貧貸款計劃給予貼息”的決定，中央財政在國務院批準的年度扶貧貸款計劃規(guī)模內(nèi)貼息，原則上只貼一年。

3.扶貧貸款的貼息年限

根據(jù)國務院作出的“從2000年開始，把當年新增扶貧貸款，收回再貸的扶貧貸款，以及未到期的上年新增扶貧貸款全部納入當年扶貧貸款計劃；財政部根據(jù)年度扶貧貸款計劃給予貼息”的決定，中央財政在國務院批準的年度扶貧貸款計劃規(guī)模內(nèi)貼息，原則上只貼一年。

4.扶貧貸款貼息的結(jié)算

扶貧貸款貼息實行按季據(jù)實結(jié)算。每季末由農(nóng)業(yè)銀行各省級分行 - 直屬分行列其中數(shù)匯總填報《扶貧貸款財政補貼利息結(jié)算表》，經(jīng)省級財政部門會同省級扶貧主管部門審核同意后，上報財政部和農(nóng)業(yè)銀行總行，由農(nóng)總行匯總后 - 附分省表，于次季第一個月底前報財政部，由財政部審核，并與農(nóng)業(yè)銀行總行結(jié)算。各級農(nóng)業(yè)銀行和各省 - 自治區(qū)、直轄市財政廳 - 局、扶貧辦必須認真、及時、真實、準確地按照規(guī)定做好此項工作。

存在的問題

- 一扶貧貸款與商業(yè)化經(jīng)營兩種屬性的矛盾

扶貧貸款是政治任務與經(jīng)濟工作的結(jié)合載體，它是國家為了促進和保持國內(nèi)經(jīng)濟的區(qū)域均衡發(fā)展，支持貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)而實施的一項扶貧發(fā)展計劃。說它是一項經(jīng)濟工作是因為它有別于其他的財政無償撥款和無償投人，實行以借貸有償和付息對價的原則，是一種信貸行為和經(jīng)濟杠桿，具有政策傾向性、優(yōu)惠扶持性的特點。而商業(yè)性經(jīng)營是以經(jīng)濟利益為出發(fā)點，獲取商業(yè)回報為目的，這是市場經(jīng)濟條件下企業(yè)遵循的最基本的經(jīng)濟規(guī)律。當前扶貧貸款在農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化運作過程中，欲使熊掌與魚翅二者得兼，必然顧此失彼，從而導致扶貧貸款的商業(yè)化運作矛盾迭出。

- 二承貨主體能力弱化與信貨主體控制風險的剛性約束的矛盾

扶貧貸款承貸主體的選擇是扶貧貸款投放的重要“門檻”，加強對扶貧貸款準人條件的嚴格要求，主要是為了防范貸款項目的風險。作為政府部門更希望貸款投向于生產(chǎn)困難的企業(yè)和急需解決貧困的農(nóng)戶。而作為貸款主體的銀行首先選擇貸款有償還能力的企業(yè)和個人。根據(jù)農(nóng)銀發(fā)[1998]99號《中國農(nóng)業(yè)銀行扶貧貸款管理辦法》規(guī)定:以種養(yǎng)、林果業(yè)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)和扶貧經(jīng)濟實體項目，項目資本金不低于總投資的20%。而在我州當前相當一部分企業(yè)虧損嚴重，自有資金嚴重不足，這無疑使大部分企業(yè)被拒之扶貧貸款門外。企業(yè)如此，對于貧困地區(qū)的個人來說，確實過于貧困沒有償貸能力，也使信貸主體對其失去信心，從而使承貸主體對扶貧貸款的需求與信貸主體對承貸主體的選擇矛盾加劇。

- 三三農(nóng)的低效性與貨款追求高效的矛盾

農(nóng)業(yè)本身的自然特點就具有較大的風險，更何況貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)對自然的高程度依賴及農(nóng)民對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)技術(shù)掌握程度的限制，造成農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量均難以達到增收的目的，即使部分農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量取得豐收，由于農(nóng)產(chǎn)品價格低，農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象時有發(fā)生，這就決定了當前貧困地區(qū)三農(nóng)的低效性。同時，在貧困地區(qū)依托農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)由于產(chǎn)品深加工能力差，產(chǎn)品科技含量低，產(chǎn)品市場銷路不夠看好，使得這一部分企業(yè)效益難以提高。

扶貧貸款的發(fā)放不僅要保證貸款本金收回來，而且要能夠得到利息收人，這是貸款投放的基本要求。如果企業(yè)和個人的貸款項目效益低下，必然同貸款追求高效目標產(chǎn)生矛盾，同樣使貸款主體對承貸主體失去信心。

- 四扶貧貨款風險的多重性與貨款責任終身追究的矛盾

扶貧貸款的風險主要來源于貸款項目風險、承貸主體的信用風險和貸款的財務風險。其一，由于扶貧貸款本身扶持的承貸主體個人及法人經(jīng)濟實際狀況，無法為貸款提供擔保，使扶貧貸款缺乏風險保障。其二，由于貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行大多是貸差行，扶貧貸款所需資金絕大多數(shù)是靠向上級行借資金，資金成本高，有的甚至貸款利率倒掛，形成扶貧貸款發(fā)放越多，銀行虧損越大。其三，扶貧貸款貼息補貼難以到位，從1998年至2002年末湘西自治州農(nóng)業(yè)銀行扶貧貸款累計虧損13922萬元，其中，因貼息政策變化應補未補利差2130萬元，應補未到位873萬元。由于利率倒掛和利差補貼不到位，更加重了扶貧貸款的風險。扶貧貸款風險的客觀性、多重性、政策性的存在，加上這種風險補償機制的極不完備，貸款風險責任讓人難以接受。

措施與建議

- 一分業(yè)經(jīng)營是解決扶貧貨款的政策性與商業(yè)性經(jīng)營的長久之策

從國外政策性銀行經(jīng)營和我國三大政策性銀行運行的實踐經(jīng)驗來看，扶貧貸款理應劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理和經(jīng)營。原因之一，扶貧貸款屬農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務，符合政策性銀行業(yè)務范疇，并且過去是由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理和經(jīng)營，它有其管理和經(jīng)營的基礎(chǔ)與經(jīng)驗。原因之二，目前，糧食價格放開后，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務縮小，有時間和精力來管理扶貧貸款，適宜國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務整合。原因之三，中國農(nóng)業(yè)銀行作為國有商業(yè)銀行不應該承擔政策性業(yè)務的義務，尤其是目前商業(yè)銀行“減員增效”、“整體上市”任務迫在眉睫，扶貧貸款目前狀況無疑是其經(jīng)營包袱和負擔，不利于農(nóng)業(yè)銀行的發(fā)展。原因之四，扶貧貸款由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營和管理后，在貸款項目的選擇、貸款資金的組織、貸款后續(xù)管理、貸款風險的彌補等方面將更專業(yè)化、規(guī)范化，便于提高扶貧貸款的信貸質(zhì)量、經(jīng)濟效益和社會效益。

- 二完善扶貧貨款風險保障體系是當務之急

扶貧貸款的風險是扶貧貸款存在最嚴重的問題，這也是當前扶貧貸款質(zhì)量低下的一個重要原因。

①建立我國農(nóng)業(yè)保險公司，或者在現(xiàn)有保險公司業(yè)務中增加農(nóng)業(yè)保險險種，擴大農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務范圍，一方面增加農(nóng)戶和企業(yè)對貸款項目的信心，同時為防范貸款風險提供保障。②設(shè)立政府事業(yè)型擔保公司，專門負責對包括農(nóng)業(yè)政策性貸款在內(nèi)的各項政策性銀行貸款的擔保業(yè)務，以免減少貸款投向盲目性，達到減少貸款風險目的。③設(shè)立股份制的擔保公司，為政策性銀行的貸款提供商業(yè)性擔保。④建立公司+農(nóng)戶的會員機制，要求以農(nóng)產(chǎn)品加工的企業(yè)為龍頭，農(nóng)戶向企業(yè)人股，成為企業(yè)會員，公司為農(nóng)戶貸款擔保，使公司與農(nóng)戶之間建立不可撤銷的有經(jīng)濟利益的契約關(guān)系，改變過去公司十農(nóng)戶運做過程中公司不管農(nóng)戶，農(nóng)戶不支持公司互不管狀態(tài)。

- 三對扶貧貸款及項目實行政策扶持

既然扶貧貸款是一項政策性、社會性強的扶貧，作為政府應該給予多方面的政策傾斜和經(jīng)濟。

1、貧困地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)和貸款項目選擇上，不能一概使用扶貧貸款，對于一些社會公益性的貸款項目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應該由國家財政撥款支持建設(shè)。

2、稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟職能的重要手段，在貧困地區(qū)實施扶貧發(fā)展過程中，理應發(fā)揮稅收對扶貧的杠桿作用，特別是在扶貧貸款支持的貸款項目中要實行減稅政策。主要包括:對設(shè)在貧困地區(qū)的企業(yè)特別是扶貧貸款支持的企業(yè)，企業(yè)所得稅實行兩年免征、三年減半征收;對為保護生態(tài)環(huán)境，退耕還生態(tài)林、草產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收人，在十年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅;對在貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地免征耕地占用稅;對貧困地區(qū)內(nèi)資鼓勵企業(yè)、外商投資鼓勵企業(yè)及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目在投資總額內(nèi)進口自用技術(shù)設(shè)備，除國家規(guī)定不予免稅的商品外，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅;對銀行扶貧貸款業(yè)務應免交營業(yè)稅、所得稅。

3、改變貼息辦法。銀行對信貸單位按常規(guī)利率收息，財政部門將貼息直接補給承貸單位。改變過去財政貼息不及時足額到位而影響經(jīng)營行的經(jīng)營效益。

4、采取積極措施，化解扶貧貸款中的不良貸款。

首先，提高扶貧貸款呆賬準備金比例，增強銀行自身消化能力。其次建立財政擔?；鸷唾Y本金撥補制，對扶貧貸款形成的呆、壞賬和虧損按年給予彌。再次，對以上措施仍不能消化的，按法定程序?qū)嵭袆冸x或核銷。

- 四加強對扶貧貸款的立法保障

在扶貧貸款的運做過程中，既要體現(xiàn)國家對貧困地區(qū)的扶貧優(yōu)惠政策的實施，又要保證扶貧貸款的保本微利，防止扶貧貸款成為救濟款、財政補貼款從而失去貸款扶貧的實際意義。這一方面要提高承貸主體對扶貧貸款項目的認識。另一方面要通過立法的形式而不是一個部門的規(guī)定來規(guī)范信貸主體、承貸主體、地方政府、財政部門在扶貧貸款中各負其責，從而加強對扶貧貸款資金的完整、貸款風險的防范、貸款項目合法性和貸款利益的保護。真正做到依法貸款經(jīng)營，依法扶貧致富。