官僚制是指所有大中型組織中由受過訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理機(jī)構(gòu)。18世紀(jì)，當(dāng)人們首次用“官僚”一詞時。把它當(dāng)成一種新的政府形式，認(rèn)為公益精神的維護(hù)得益于官僚和官員。到19世紀(jì)，官僚又與當(dāng)時的歐洲中央集權(quán)國家聯(lián)系起來，是指在行政法方面受過專門訓(xùn)練的專業(yè)文官并對公民生活實(shí)行全面控制的一種精美藝術(shù)品。官僚制權(quán)力依職能和職位分工和分層、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系。亦稱科層制，是由德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯提出。

內(nèi)容簡介

官僚制是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)合理性的高度體現(xiàn)，充分發(fā)展的官僚制是一個實(shí)施組織管理的嚴(yán)密的職能系統(tǒng)，它把整個社會變成一架非人格化的龐大機(jī)器，使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上，以保障社會組織最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)代社會中，組織管理的官僚制已經(jīng)透到每一個社會生活領(lǐng)域中，體現(xiàn)了社會生活的理性化。韋伯認(rèn)為這是現(xiàn)代社會不可避免的“命運(yùn)”。一方面它使人們的行動逐漸淡化對價值理想和意識形態(tài)的追求，專注功能效率；另一方面無情地剝削了人的個性自由，使現(xiàn)代社會深深地卷入了以手段支配目的和取代目的的過程。

官僚制（bureaucracy）是權(quán)力依職能和職位分工和分層、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系，亦稱科層制，它是由德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯提出。

內(nèi)容

官僚制是近代社會生產(chǎn)力飛速發(fā)展、社會分工越來越細(xì)、組織規(guī)模不斷擴(kuò)大的產(chǎn)物。德國社會學(xué)家M.韋伯較早闡釋和分析了官僚制。他認(rèn)為，任何組織都是以某種權(quán)力為基礎(chǔ)的，合理—合法的權(quán)力是官僚制的基礎(chǔ)；它為管理活動、管理人員和領(lǐng)導(dǎo)者行使權(quán)力提供了正式的規(guī)則。官僚制既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制?，F(xiàn)代社會組織的管理就意味著按照正式規(guī)則對組織活動進(jìn)行控制。

中心概念

一、以合理性作為科層論的學(xué)理預(yù)設(shè)“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）是韋伯政治社會學(xué)的中心概念?？梢哉f，他的政治理論實(shí)際上是圍繞著這兩個概念展開的，是對它們的進(jìn)一步引申與發(fā)揮。合理性是韋伯科層理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)。

韋伯認(rèn)為任何一種合乎需要的統(tǒng)治都有著合理性基礎(chǔ)。既然科層制能夠穩(wěn)定地運(yùn)作，并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系，它必然也是以某種合理性作為其實(shí)現(xiàn)前提的。他認(rèn)為，科層制是特定權(quán)力的施用和服從關(guān)系的體現(xiàn)。具有特殊內(nèi)容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統(tǒng)治”，此處的統(tǒng)治不包括純粹暴力的控制，因而統(tǒng)治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎(chǔ)的，作為個人，他必得深刻認(rèn)同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續(xù)性而不致導(dǎo)致內(nèi)心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認(rèn)識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現(xiàn)在事實(shí)的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認(rèn)可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當(dāng)性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當(dāng)性信念的支持之下，任何來自權(quán)威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統(tǒng)治者個人，或通過契約、協(xié)議產(chǎn)生的抽象法律條文、規(guī)章等命令形式。

這樣一個合法性來源或正當(dāng)性信念可以分為兩大類別。

一類是主觀的正當(dāng)性，包括情感的正當(dāng)性（多表現(xiàn)為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當(dāng)性（相信一個秩序體現(xiàn)了個人的美學(xué)、倫理或其他價值）、宗教的正當(dāng)性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認(rèn)可）；

第二類是所謂客觀的正當(dāng)性，包括習(xí)慣的正當(dāng)性（對已經(jīng)成為過程或重復(fù)出現(xiàn)的事實(shí)的默認(rèn)，以及心理學(xué)意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當(dāng)性（對法律體系無論是出于內(nèi)心的抑或外在的服從）。

在這五種正當(dāng)性信念的統(tǒng)領(lǐng)、號召或驅(qū)使之下，由內(nèi)心向行動的發(fā)展方向又可判明為四種不同的行動類型：

（1）情感類型行動（情感的正當(dāng)性）；

（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當(dāng)性）；

（3）傳統(tǒng)類型行動（習(xí)慣的正當(dāng)性）；

（4）目的合理性類型行動（法律的正當(dāng)性）。

對行動者行動類型的分析，成為韋伯社會秩序的基礎(chǔ)，他對社會體系的看法，包括對科層制的理解，大抵由此生發(fā)開來。通過下文的分析我們將可以看到，韋伯根據(jù)不同的行動類型，把科層制作了進(jìn)一步的甄別，他盡管常常在對政治問題的評價中表現(xiàn)出實(shí)證主義的傾向，但還是對不同的科層制作了價值判斷，似乎這是有違他價值中立的分析態(tài)度的初衷的。在韋伯看來，科層制或許僅僅是指現(xiàn)代社會的科層制，對于其它社會而言，典型的科層制是不存在的，或者至少是殘缺不全的。

統(tǒng)治類型與行動類型

二、以命令—服從類型作為科層論的解析機(jī)理在韋伯那里，命令—服從類型往往意味著就是統(tǒng)治類型，它又是與行動類型緊緊相扣的。他認(rèn)為，不同的行動類型構(gòu)成了不同統(tǒng)治類型的基礎(chǔ)，并發(fā)展出三種相互獨(dú)立的統(tǒng)治形式，它們是基于傳統(tǒng)背景之上的合法化統(tǒng)治、依靠個人魅力而建立的合法化統(tǒng)治和借助法律的正當(dāng)性建立的合法化統(tǒng)治，它們分別被韋伯概括為傳統(tǒng)型統(tǒng)治、“卡里斯馬”型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治。這三種統(tǒng)治形式又可被指稱為三種命令—服從類型。

在第一種命令—服從類型中，個人出于由來已久的忠誠而服從一個領(lǐng)袖。人們認(rèn)為領(lǐng)袖擁有權(quán)力，是因?yàn)轭I(lǐng)袖本人及其祖輩從來就處于統(tǒng)治者的地位，統(tǒng)治者因據(jù)有傳統(tǒng)所承認(rèn)的統(tǒng)治地位而具有他人服從的權(quán)威。在這一類型中，家長制和世襲制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服從類型是三種形式中最不穩(wěn)定和最易發(fā)生變化的。它的服從者對統(tǒng)治者懷有敬畏和完全忠誠的情感，相信領(lǐng)袖具有超凡的稟性、非常的氣質(zhì)或者是魔幻般的才能，認(rèn)為他因?yàn)閾碛袉⒌虾陀魇镜奶熨x而能夠給服從者指明行動的方向，甚至能夠創(chuàng)造奇跡。在法理型命令—服從類型中，由成文法律規(guī)定了統(tǒng)治者的地位，在這種情況下，個人對統(tǒng)治者的服從不是基于血統(tǒng)論、世襲制或情感依戀，而是根據(jù)人們所認(rèn)可的法律對現(xiàn)實(shí)等級制表示承認(rèn)。服從不是對個人的個性化服從，而是主要體現(xiàn)于對由法律規(guī)定的某個職位的服從。從而，在此處命令—服從類型業(yè)已被物化，在所有的政治關(guān)系中，拒絕傳統(tǒng)抑或“祛除巫魅”成為既定的社會法則，政治結(jié)構(gòu)體系已被完全地非人格化了。

韋伯顯然比較傾心于后一種命令—服從類型。他認(rèn)為，在三種不同類型的命令—服從類型中可能都曾產(chǎn)生過行政生活中的官僚主義化或者說是科層化的行為，在傳統(tǒng)型和個人魅力型這些前現(xiàn)代的統(tǒng)治形式中，科層化曾經(jīng)在一些個案中明顯地表現(xiàn)出來。例如，中世紀(jì)哥特式建筑當(dāng)然是有著結(jié)構(gòu)應(yīng)力的考慮的（它需要成立科層化的機(jī)構(gòu)具體處理這些問題）；古代地中海和近東地區(qū)以及中國和印度的簿記的合理化形式也是類似的事實(shí)。即使從國家政治看，許多前現(xiàn)代的社會形態(tài)已經(jīng)通過發(fā)達(dá)而龐大的官僚主義機(jī)構(gòu)組織自身，如新帝國時期的埃及、秦代以來的中國等等。但是，所有前現(xiàn)代的官僚主義都可以看成是非理性的統(tǒng)治形式，因而它們不是真正程序化的典型的科層制行政管理。比如古代的中國，通過科舉取士的辦法實(shí)現(xiàn)了知識分子向官僚體制的流動，官員升降擢免也反映出官僚體制的內(nèi)部流動，然而對官員的評價卻主要基于倫理相對主義的標(biāo)準(zhǔn)，以及對皇帝的忠誠程度。在這里，諳熟儒家典籍并具有人文教養(yǎng)是最為重要的，官員幾乎完全避免了對自身職位與職權(quán)的技術(shù)化與科學(xué)支持，并極端缺乏行政管理專業(yè)知識。由于用倫理主義的相對標(biāo)準(zhǔn)衡量官員的行為，依據(jù)一般是模糊的，官員在體制中的地位取決于上司個人的態(tài)度，從而大大發(fā)展了人身依附關(guān)系。“這是中國這種行政機(jī)構(gòu)特有的反官僚制和傾向世襲制的原因，反之又說明了這一行政機(jī)構(gòu)的粗泛和技術(shù)上的落后?！?/p>

比較而言，韋伯贊賞的是各種現(xiàn)代官僚主義制度，這種官僚主義制度由于其明確的技術(shù)化、理性化和非人格化而表現(xiàn)出它的合理性。所以，他認(rèn)為，現(xiàn)代官僚主義體制是當(dāng)代世界的特征。他還進(jìn)一步分析了現(xiàn)代科層制度所共有的而且是相互關(guān)聯(lián)的幾個要素。第一，現(xiàn)代科層制表現(xiàn)為一整套持續(xù)一致的程序化的命令—服從關(guān)系。各級官員由于受到非政治化的管理（對他們最主要的肯定評價是技術(shù)性要求），下級必須依靠其上級的首創(chuàng)精神和解決問題的能力?？茖芋w制是法律化的等級制度，任何官員的行動方向是由處在更高一級的官員決定的。

組織構(gòu)造的特點(diǎn)

第二，上述從屬關(guān)系一般是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級序列先在地安排的。在這里，權(quán)力矩陣并不反映在權(quán)力的個性特點(diǎn)方面，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造。在科層體制內(nèi)部，每一個個體單元被分割成各自獨(dú)立的部分，并且要求完全排除個人的情感糾葛。

對權(quán)力義務(wù)體系的規(guī)定細(xì)致而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權(quán)力義務(wù)體系范圍。在此種情況下，不允許科層個人隨意擴(kuò)大其行動的閾值并表現(xiàn)出所謂的“能動性”。這就是說，個人在科層體制中已經(jīng)被物化與原子化了，官僚制度就象一部運(yùn)轉(zhuǎn)良好的行政機(jī)器，它要求其成員只是做好自己份內(nèi)的事，即使在一些情況下過分的程序化可能導(dǎo)致效率的低下也在所不惜。

運(yùn)作的指標(biāo)

第三，現(xiàn)代科層的非人格傾向。由于權(quán)力來源不是出自血統(tǒng)的或世襲的因素，而是源于建立在實(shí)踐理性基礎(chǔ)上的形式法學(xué)理論和形式法律規(guī)定的制度，科層運(yùn)作的主要指標(biāo)是可操作性與效率，實(shí)證主義有時甚至是功利主義就大大占了上風(fēng)，個人的性格和意志在這里難以有所作為，人身依附關(guān)系因?yàn)榭茖觾?nèi)部流動的物化標(biāo)準(zhǔn)與程序化而弱化乃至消失了。個人和國家財產(chǎn)的實(shí)際分離以及個人權(quán)力資源與管理手段的分離導(dǎo)致個性化權(quán)威的虛化。所有這些都表明，現(xiàn)代官僚制比之前現(xiàn)代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受來自內(nèi)部和外部的沖擊。官員的體制內(nèi)流動，現(xiàn)在不是由他的上司的個人好惡決定的，而是取決于制度所規(guī)定的行動的程序化、客觀化、他的年資、工作經(jīng)驗(yàn)、責(zé)任心和敬業(yè)精神等等更加可以在形式上加以量化。用純粹理性主義的觀點(diǎn)看，個人的服從對象不再是擁有特定職務(wù)的個人，而是個人擁有的特定職務(wù)，換句話說，他為客觀的非個人的組織和組織目標(biāo)服務(wù)。

優(yōu)勢所在

第四，現(xiàn)代科層的技術(shù)化傾向?，F(xiàn)代科層擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，這也正是它之所以優(yōu)越于前現(xiàn)代科層體制的突出優(yōu)勢。在技術(shù)化取向的支配下，現(xiàn)代科層不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學(xué)化、合理化，組織行為的科學(xué)化業(yè)已成為各類科層的共識。這是因?yàn)椋谴瞬蛔阋曰貞?yīng)現(xiàn)代社會的無論是來自程序或是系統(tǒng)外部的種種挑戰(zhàn)。于是，個人的或者說是“卡里斯馬”式的行動效應(yīng)在此無能為力，現(xiàn)在受到專家指導(dǎo)的科層的行動方式更加一絲不茍，科層的日常工作大部分與信息、各種知識、對信息的收集整理歸納、多個可行的決策方案的提出以及對這些方案的進(jìn)一步的徹底的論證等等相關(guān)。不僅組織行為技術(shù)化了，而且組織目標(biāo)及這些目標(biāo)的確立過程也技術(shù)化合理化了。

形勢與實(shí)質(zhì)合理性

三、以工具—目的論作為科層論的實(shí)證指歸為了進(jìn)一步深入論述官僚主義體制的合理性，同時又注意避免對不同合理性的價值判斷，韋伯試圖從事物因果關(guān)系上判明合理性的類別，從而表明他完全是在實(shí)證主義的層面上貫徹他對體現(xiàn)不同合理性的科層體制的個人傾向。據(jù)此，他在邏輯上劃分出兩種合理性，即形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性。

所謂形式合理性，是指在統(tǒng)治關(guān)系中，行動方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后目的實(shí)現(xiàn)程序的預(yù)測成為可以被計算的任務(wù)。這是一種純粹客觀的合理性。實(shí)質(zhì)合理性則完全基于價值判斷的基礎(chǔ)，它對行動的目的和后果作出價值評價，這些評價如是否合乎宗教信仰或宗教教義，是否符合習(xí)慣，是否表現(xiàn)出某種社會美德或善行等。實(shí)質(zhì)合理性只是關(guān)乎倫理主義或道德理想的一種合理性，它僅僅對行動實(shí)現(xiàn)價值判斷，極力強(qiáng)調(diào)行動的社會關(guān)注，忽視行動效率，這是一種主觀合理性。而形式合理性則與之相反，它不僅把行動過程看成是可計算的，而且把目的本身也看成是可計算的。韋伯認(rèn)為，目的其實(shí)就是意味著社會秩序的理性化，或者說就是使它表現(xiàn)出最大程序的可計算性。因此，形式合理性可以表述為工具—目的主義，實(shí)質(zhì)合理性則體現(xiàn)出倫理道德理想主義。

韋伯指出，實(shí)質(zhì)合理性是前資本主義社會秩序的本質(zhì)特征，在現(xiàn)代社會，這種合理性已經(jīng)基本失去了它存在的社會氛圍?，F(xiàn)代社會日趨繁復(fù)的生產(chǎn)與生活，必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置，社會管理必然愈益科層化。在經(jīng)濟(jì)生活中，受到資本主義市場經(jīng)濟(jì)法則的支配，公司不得不連續(xù)地、精確地并盡可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業(yè)務(wù)；在現(xiàn)代民族國家問題上，現(xiàn)代國家統(tǒng)治越來越依靠科層化的管理方式，使它的軍事、司法和行政管理人員日益脫離行政管理組織的物質(zhì)手段，領(lǐng)取工資和薪金的國家行政人員徹底擺脫了過去曾經(jīng)被先賦的任職條件，他們已經(jīng)被廣泛地普遍地雇員化了；在公共生活領(lǐng)域中，報刊等社會輿論不僅在內(nèi)部形成了分工明確運(yùn)作有序的機(jī)制，而且在外部也愈加和科層化的國家相互信賴，并受著受過專業(yè)訓(xùn)練的各類活動家或黨派官員的指導(dǎo)，同時，社會公共空間也日益官僚主義化；在政黨政治中，科層化的政黨想方設(shè)法從技術(shù)上強(qiáng)化其操縱人民大眾的漠不關(guān)心和“同意”能力，并精細(xì)地事先計算自己行動的過程與所能達(dá)到的結(jié)果。

在韋伯看來，現(xiàn)代生活的徹底科層化意味著工具—目的論已完全控制了一般社會心理。資本主義合理化過程在消滅和取代其他形式生活的同時，本身也傾向于變成一種目的。這種工具—目的論與現(xiàn)代社會的效率相呼應(yīng)，它或許是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，也是社會發(fā)展進(jìn)程中壓倒性的世界潮流。日常生活的一切領(lǐng)域都傾向于變得取決于紀(jì)律嚴(yán)明的等級制度、合理的專業(yè)化、個人本身及其活動的條理化工具化?？茖又髁x的統(tǒng)治是當(dāng)今世界的共同命運(yùn)，這一過程基本上是不可逆轉(zhuǎn)的。

不平衡的根源

但是具有諷刺意味的是，新教通過成功宣揚(yáng)這些主張，對現(xiàn)代官僚主義的出現(xiàn)作出了意義深遠(yuǎn)的貢獻(xiàn)。新教運(yùn)動對當(dāng)代社會的影響恰恰在這一運(yùn)動的實(shí)質(zhì)合理性消解之后才表現(xiàn)出它的實(shí)證價值。在現(xiàn)代社會，通過禁欲尋找天國的強(qiáng)烈愿望逐漸迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主義、技術(shù)主義和實(shí)證主義。對于倫理價值的熱情，讓位于缺乏人性的冷冰冰的整理、歸納、演繹、推理、計算和論證之中。為了追求效率，人們?nèi)找姘褍r值、信仰、理想棄之不顧，而幾乎在社會領(lǐng)域的各個層面都努力用被認(rèn)為能夠最大限度地提高效率的機(jī)制——現(xiàn)代科層制組織起來。也就是說，全部現(xiàn)代生活被官僚制化了。形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間出現(xiàn)了一道無法逾越的鴻溝，并且前者仍在不斷蠶食著實(shí)質(zhì)合理性的地盤。作為社會主體的個人，在龐大而且全能的科層機(jī)器面前完全無能為力，他們已被徹底地物化了。韋伯認(rèn)為，形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間的歷史的和現(xiàn)實(shí)的悖論，反映了官僚主義化過程中的不平衡既是現(xiàn)代文明的獨(dú)特成就的主要根源，又是現(xiàn)代文明的局限性的主要根源。

解決方法

如何才能走出現(xiàn)代文明形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性二律背反的峽口？韋伯大抵希望通過對科層主義的人文回護(hù)擺脫這一社會困境。在他看來，科層制的發(fā)展路向無疑是應(yīng)該向其中加入社會關(guān)注的因素，經(jīng)過民族國家和有作為的政治與社會活動家等現(xiàn)實(shí)因子打通形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間的關(guān)隘。他既不想否定現(xiàn)代官僚制的成就，也企望能夠克服其業(yè)已被當(dāng)代社會人們所普遍意識到的積弊。

意識到其存在的必要性

第一，由于官僚主義是最難破壞的社會結(jié)構(gòu)之一，同時由于作為一種技術(shù)主義的必要性，對官僚主義決不能采取決裂的態(tài)度。試圖用擴(kuò)大公共領(lǐng)域的辦法解決現(xiàn)代科層制，表面上似乎在倡導(dǎo)一種民族要求，但其結(jié)果必定是大大降低效率、法律秩序和物質(zhì)發(fā)展水平這些現(xiàn)代文明成果。鑒于科層統(tǒng)治“鐵的必要性”，韋伯建議通過發(fā)展民族國家的權(quán)力來克服現(xiàn)代科層制度中存在的非理性。既然科層制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性與非人性，從而提高民族國家的權(quán)力可以強(qiáng)化社會對作為人格化政治表征的民族國家的心理體認(rèn)。對技術(shù)主義挑戰(zhàn)的回應(yīng)首先是提高國家在世界上的實(shí)力地位，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍事強(qiáng)化、政治建設(shè)等等歷史的和現(xiàn)實(shí)的人類化的活動抒發(fā)人們深層意識和感情上的共同體情結(jié)。經(jīng)過國家政治領(lǐng)導(dǎo)人用行政手段塑造共同體新的話語體系、風(fēng)俗習(xí)慣以及政治記憶，借助于民族榮譽(yù)以恢復(fù)已經(jīng)失落的價值合理性傳統(tǒng)，或許可以重新建立對倫理相對主義和道德理想主義的信心，用國家價值目標(biāo)整合社會公眾。在國際關(guān)系上，民族國家的固化必然帶來政治共同體的獨(dú)立性和個性化。

鑄造獨(dú)立政治人格

第二，走出現(xiàn)代科層制困境的第二個出口是鑄造政治與社會領(lǐng)導(dǎo)人的獨(dú)立的政治人格。韋伯認(rèn)為，官僚主義使得幾乎每一個行政領(lǐng)袖都淹沒在技術(shù)絕對主義的情景之中，這種工具主義的正當(dāng)性甚至已經(jīng)成為集體無意識而得到人們的遵崇，它是一種社會不自覺的潛在魔力。在當(dāng)代，培育具有個性的、意志堅定目標(biāo)明確、對自身行動充滿信心并且具有高度責(zé)任感的領(lǐng)導(dǎo)人已成為十分迫切的任務(wù)。這樣的領(lǐng)導(dǎo)人將是打破普遍主義的重要因素。

這種領(lǐng)導(dǎo)人至少應(yīng)具備下述條件：

1. 他必須對從事的事業(yè)保持充沛的熱情，因?yàn)橹挥袩崆椴攀菆远ㄐ叛龅闹饕睦砬疤?。唯有如此，信仰及由信仰感召的行動才可獲取它執(zhí)著的始終如一的力量源泉。
2. 他還應(yīng)該對從事的事業(yè)懷有持續(xù)的信仰。沒有信仰的熱情自然是十分淺薄的、缺乏獨(dú)創(chuàng)性的。在信仰的召喚下，他的行動必然目標(biāo)明確、意志堅決和負(fù)有深重的責(zé)任感及獻(xiàn)身精神。
3. 他的行動必須體現(xiàn)出在信仰與客觀現(xiàn)實(shí)之間的某種均衡感。他不會因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)限制而修正信仰，也不會由于信仰而無視現(xiàn)實(shí)；他不是鄙薄客觀的超人，也不是隨波逐流的庸人。

當(dāng)然，在個人意圖的實(shí)現(xiàn)歷程中，信仰應(yīng)該始終處于統(tǒng)領(lǐng)與涵帶的地位。

特點(diǎn)

官僚制具有如下特點(diǎn)：

①有正式規(guī)章。組織管理的權(quán)力建立在一整套為所有組織成員共同認(rèn)可和嚴(yán)格履行的正式規(guī)則基礎(chǔ)之上。這些規(guī)則有明確的規(guī)定，所有管理人員的活動都無一例外地受這套規(guī)則的制約。這些規(guī)則是根據(jù)為完成組織目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)組織功能的需要而制定的，排除任何個人情感的因素。

②有明確分工。組織權(quán)力橫向方面按職能分工，明確規(guī)定每個部門的職責(zé)、權(quán)限和任務(wù)，限定各自的管理范圍，各負(fù)其責(zé)，各司其職，相互配合，不得推諉或越權(quán)。

③權(quán)力分層。組織權(quán)力縱向方面按職位層層授權(quán)，明確規(guī)定每一個管理人員的權(quán)力和責(zé)任。職位的設(shè)立服從管理和效率的需要，不因人設(shè)位。處于中間職位的管理人員,既接受上級的指揮,又對下級實(shí)施管理。組織權(quán)力的分層形成一個金字塔型的等級結(jié)構(gòu)。

④按正式規(guī)則發(fā)生公務(wù)關(guān)系。在組織管理范圍內(nèi)，部門以及管理人員的關(guān)系均為公務(wù)關(guān)系。在處理組織事務(wù)時，應(yīng)照章辦事，不允許將私人關(guān)系摻雜在內(nèi)，更不允許因私人關(guān)系而破壞組織的正式規(guī)則。

⑤任職資格要通過考核和任命。組織成員資格應(yīng)通過正式考核獲得，他們進(jìn)入組織并占據(jù)一定職位的依據(jù)，是他們經(jīng)由教育和訓(xùn)練所獲得的專門知識和技能。除最高領(lǐng)導(dǎo)者外，所有的管理人員都是上級任命產(chǎn)生的，他們是專職的管理人員，領(lǐng)取固定的薪金。管理人員晉級有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其薪金應(yīng)與責(zé)任和工作能力相適應(yīng)。

官僚制的組織結(jié)構(gòu)和管理體制，根據(jù)組織目標(biāo)合理地分解了組織權(quán)力，提供了組織內(nèi)各方面有效合作的基礎(chǔ)，在一定程度上排除了組織管理中的不穩(wěn)定因素，有助于提高組織活動的效率。但是，由于官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個性特征，等級森嚴(yán)，任何行動都受到正式規(guī)則的嚴(yán)格束縛，使得組織成員的創(chuàng)造性、主動性受到壓抑，容易滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，組織溝通容易出現(xiàn)障礙，從而導(dǎo)致組織效率的降低。?

終結(jié)

官僚制的終結(jié)　　

官僚制終結(jié)的表現(xiàn)是：傳統(tǒng)行政管理實(shí)現(xiàn)效率價值的能力受到懷疑；“統(tǒng)治”概念的消解與“治理”概念的出現(xiàn)；政府的運(yùn)做方式、職能發(fā)生了革命性的劃時代的變化；權(quán)力層級關(guān)系被破壞，官僚制畸變。公共管理的產(chǎn)生是挑戰(zhàn)官僚制的結(jié)果，它擴(kuò)展與深化了行政管理內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“公共性”，把解決“公共問題”，實(shí)現(xiàn)“公共利益”作為新目標(biāo)，表明公共組織的變遷從內(nèi)部走向了外部。后官僚制的興起是公共管理的最新背景，其主要表現(xiàn)是：組織變遷表現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化的特征；能否“善治”成為判斷組織模型好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)；公共部門、私營部門和第三部門以開放的姿態(tài)出現(xiàn)；政府組織顯示自己能力從技術(shù)模仿轉(zhuǎn)向了制度模仿與借鑒；人事管理走向人力資源管理時代；“虛擬政府”與“影子公共部門”有能力分擔(dān)和改善傳統(tǒng)的政府職能；權(quán)力“多中心”形成。

官僚制終結(jié)了嗎？馬克斯·韋伯（MaxWeber）的官僚制模式（BureaucraticModel）開創(chuàng)了行政管理發(fā)展史上的新時代，其顯著的組織特征曾經(jīng)作為管理主義的經(jīng)典規(guī)范在政府間普遍流傳和應(yīng)用。

在探求官僚制長期存在的主要原因時，尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）認(rèn)為，主要原因在于它能夠?yàn)槊裰髡w中的公眾解釋“非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問題”，“受雇的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業(yè)的專家“，“一直肩負(fù)著解釋復(fù)雜技術(shù)和社會問題的責(zé)任。那么，官僚制存在的原因果然如此嗎?我們認(rèn)為另一方面的原因也是不容忽視的，即整個社會發(fā)展的基本條件符合官僚制模式的要求，官僚制模式為整個社會提供了解決部分問題的思路。

其一，在官僚制模式盛行的時代，工業(yè)革命與之同步發(fā)展，官僚組織追求效率與工業(yè)企業(yè)追求利益意義相同。官僚組織的機(jī)械式管理與早期的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不謀而合，使得官僚制模式不僅在公共部門被認(rèn)可，同時也被私人部門認(rèn)可。其二，早期的行政管理的大師對“行政“的理解始終局限在兩種思維模式中，即獨(dú)立的行政和以政治為參照的行政，前者強(qiáng)調(diào)與行政的“分離”，后者強(qiáng)調(diào)與行政的“融合”，都沒有看到實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展還必須具備的其它條件，客觀上限制了變革行政模式的視野，認(rèn)可了官僚制模式的合理性。其三，“行政生態(tài)”理論和新的人性假設(shè)理論提高了人們對“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的觀念沒有動搖。于整個社會而言，人們?nèi)耘f認(rèn)為“政府行政”可以解決一切危機(jī)和包攬一切社會事務(wù)，其中，對行政水平和行政能力的衡量始終以“效率”為標(biāo)準(zhǔn)，而韋伯官僚制模式最可貴的就是設(shè)計了一套實(shí)現(xiàn)效率的“機(jī)械規(guī)則”。其四，工業(yè)革命后期，政府管理社會事務(wù)越來越顯出艱難，官僚制模式普遍受到詰難，但在尋找新的管理模式中，各國政府都在探索不同的道路，企業(yè)型政府范式被認(rèn)為是“日益興起的新型政府的基礎(chǔ)”，為行政改革“提供了一個強(qiáng)有力的概念工具”和“提供了一種方法”，但并不是所有的政府都按企業(yè)型政府形式加以組織，這為官僚制模式在一定地域、時間繼續(xù)存在留下了機(jī)會。

與官僚制同時代存在的還有其他組織模型，包括泰勒（FrederickW．Taylor）的科學(xué)管理模型、古立克（LutherH.Gulick）和厄威克（LyndallUrwick）為代表的行政管理模型、人際關(guān)系模型、組織發(fā)展模型及其他綜合模型。由于這些模型不具有比官僚制更強(qiáng)的力量，因此，并不能代替官僚制和幫助官僚制改變存在的狀態(tài)。博茲曼和斯特勞斯曼（Bozeman，B.andStraussman）認(rèn)為，組織理論者總是“抓住官僚制等級結(jié)構(gòu)方面的替代性問題，卻絲毫不能動搖韋伯封閉性的官僚制的權(quán)力。”官僚制是如何失去依存的基礎(chǔ)呢?原因有三個方面，一是官僚制實(shí)現(xiàn)效率價值的能力受到普遍懷疑，二是政府統(tǒng)治時代結(jié)束，三是權(quán)力層級關(guān)系被破壞，官僚制畸形發(fā)展產(chǎn)生了重大的惡果。

歐文·修斯（OwenE.Hughes）認(rèn)為，官僚制理論遇到兩個特殊的問題，其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；

其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強(qiáng)調(diào)規(guī)則，“規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)，而不再是達(dá)到目標(biāo)的手段。米歇爾·克羅澤（Crozier，M）認(rèn)為，官僚制組織本來就應(yīng)該是無效率的，甚至“官僚制組織就是無法從其錯誤中吸取教訓(xùn)來改正其行為的組織”。1981年，另一學(xué)者凱登（Caiden）認(rèn)為為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的，“狹隘的求同現(xiàn)象；對個人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)，以及同樣的自鳴得意，……當(dāng)官僚制走到極端，那么它的缺陷將會取代其優(yōu)點(diǎn)?！睂倭胖频姆N種否定，無不痛擊其“效率至上”的觀念，并深刻地指出官僚制實(shí)現(xiàn)效率的不可能性。

我們從韋伯理想的官僚制模式分析出發(fā)，可以看出，從某種意義上，這種設(shè)計帶有理想主義的色彩，現(xiàn)實(shí)的不可能性和官僚制實(shí)施過程中的偏向從一開始就為官僚制最終的失敗埋下了伏筆，限制官僚制發(fā)展的恰好是那些從一開始就認(rèn)為是官僚制發(fā)展的有利條件，那些“復(fù)雜的技術(shù)和社會問題“的復(fù)雜程度超過了設(shè)計者最初的想象，而且充滿了多樣與動態(tài)性，甚至發(fā)展的陷阱。在許多經(jīng)濟(jì)落后的國家，官僚制組織對市場和個人的控制不僅表現(xiàn)在不能提供必要的商品和服務(wù)，而且表現(xiàn)在技術(shù)官僚控制規(guī)模的無限制擴(kuò)大和對權(quán)力無節(jié)制的妄想。

政府“統(tǒng)治”時代的結(jié)束是官僚制失去依存基礎(chǔ)的第二個原因。“統(tǒng)治”概念的消解與“治理”“善治”概念的出現(xiàn)標(biāo)志著政府的運(yùn)作方式、職能結(jié)構(gòu)發(fā)生了革命性的劃時代的變化，并且意味著： - 1政府的主體地位動搖； - 2政府的控制范圍縮小； - 3政府職能變化； - 4衡量政府能力的標(biāo)準(zhǔn)是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)； - 5其他變革。在這種變革中，政府組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，資源配置與人力資源的重新劃歸、確定，權(quán)力的所有制形式變化一下子使得官僚制的金字塔式結(jié)構(gòu)完結(jié)，走向了另一種全新結(jié)構(gòu)圖式。

政府統(tǒng)治時代的結(jié)束表明“重塑政府”的開始，一如奧斯本和蓋布勒 - Osborne，D.andGaebler所講的那樣： - 1政府掌舵而不是劃槳； - 2政府授權(quán)而不必躬親； - 3引進(jìn)競爭機(jī)制； - 4造成使命感； - 5按成果管理； - 6顧客取向的服務(wù)； - 7開發(fā)創(chuàng)收，服務(wù)收費(fèi)； - 8預(yù)見未來，重在預(yù)防； - 9下放權(quán)力，實(shí)行參與式管理； - 10以市場為導(dǎo)向。市場機(jī)制的建立、非政府組織的興起、第三部門的擴(kuò)大不僅分擔(dān)了政府的許多責(zé)任，而且從根本上擯棄了官僚制的思維模式，并逐漸形成了一套新的具有特色的新模式。

權(quán)利層級關(guān)系破壞，官僚制畸形發(fā)展從根本上動搖了自身存在的基礎(chǔ)，是導(dǎo)致官僚制失去依存基礎(chǔ)的第三個原因。主要表現(xiàn)是： - 1層級節(jié)制要求在所有的官僚制機(jī)構(gòu)中實(shí)行有秩序的上下級制度，機(jī)構(gòu)的各個層級都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，相應(yīng)層級賦予相應(yīng)權(quán)力并一級對一級負(fù)責(zé)。但是，發(fā)展到官僚主義階段，層級節(jié)制特點(diǎn)雖然保留了形式上的相似，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生變化，一是層級無節(jié)制增多，總的行政權(quán)力被更多的層級分解。二是層級之間的監(jiān)督監(jiān)察變成了權(quán)力與權(quán)力之間的控制與被控制。三是重要權(quán)力上浮，形成了權(quán)力的核心階層。四是政令不暢，一級一級暫緩，客觀上使行政效率大大降低。 - 2規(guī)范化要求以法規(guī)形式對“固定的和官方的權(quán)限范圍方面”加以規(guī)定，一切行政活動都是官方的委派，一切權(quán)力都以一種穩(wěn)定性的方式加以分配，一切上崗履行職責(zé)的官員都必須符合普遍規(guī)定的任職資格。這些規(guī)定客觀上使行政管理在法律規(guī)則限制之內(nèi)活動，保障了官僚制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。但當(dāng)進(jìn)入官僚主義階段之后，規(guī)則限制內(nèi)的活動出現(xiàn)了異化。新的規(guī)則充滿利己主義和排他性，成了推諉扯皮的充足理由，無節(jié)制地制定新的規(guī)范使行政管理寸步難行。行政活動的官方委派由于對下情不了解，導(dǎo)致委派成了非常盲目的活動。委派者經(jīng)常把崇拜自己的人或者有利可圖的事交給自己幫派內(nèi)的人去做，形成利益集團(tuán)，進(jìn)而有力量為自己爭取到更多的權(quán)力，官僚制也由此被帶入歧途。 - 3權(quán)力的分工首先體現(xiàn)在公私分開。官僚制行政管理把官廳活動視為與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，權(quán)力所及之處絕不能是私人生活領(lǐng)域，權(quán)限范圍因管理層級和幅度多寡有所不同，要求各司其職，各行其權(quán)，各負(fù)其責(zé)。但形成官僚主義后，首先是假公濟(jì)私，為自己和朋黨撈去各方面的好處。當(dāng)私欲極度膨脹后，便出現(xiàn)了貪污腐敗等不良行為。權(quán)力分配時盡量為自己爭取更多的管轄范圍，大權(quán)獨(dú)攬。一旦獲得足夠的權(quán)力時，便權(quán)權(quán)交換、權(quán)錢交換、賣官鬻爵，走向官僚制的反面。

官僚制的發(fā)展與官僚主義的興起最終形成了一套官僚主義“樣式”：官僚的政治生活—追求權(quán)力；官僚的經(jīng)濟(jì)生活—金錢利益至上；官僚的文化生活—追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活—享樂主義欲望得到滿足。由此，官僚制范式必然走向崩潰。官僚制的結(jié)束，并不是否定政府的開始，而是意味著政府新的變革。東西方國家不同的政治、經(jīng)濟(jì)背景決定了官僚制終結(jié)的進(jìn)程是有差異的，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始擺脫官僚制的羈絆，而中國社會有關(guān)官僚制的思考才剛剛開始，但也并不像少數(shù)學(xué)者宣稱的那樣需要重新建立一套理想的嚴(yán)格規(guī)范的官僚制模式來補(bǔ)課。工業(yè)革命結(jié)束了，單純追求效率的時代結(jié)束了，官僚制也該結(jié)束了。

結(jié)果

公共管理是一種新的管理社會的理念，雖然國內(nèi)學(xué)界出現(xiàn)的多種不同觀點(diǎn)，但并不影響對此學(xué)科本質(zhì)上的定義。公共管理是與新公共行政學(xué)、新公共管理及“治理”緊密相連的一個概念，它的發(fā)展是以不同的階段體現(xiàn)的。第一階段是理論階段，即新公共行政學(xué)階段；第二階段是實(shí)踐階段，即新公共管理階段，強(qiáng)調(diào)“政府重塑”；第三階段是轉(zhuǎn)折時期，即“治理”理論時期。

為什么這樣講?1968召開的密諾布魯克會議具有里程碑的意義，它揭開了公共管理的序幕。

比較系統(tǒng)地闡明密諾布魯克會議的中心主題

①公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價值觀念注入行政過程；

②如何能有效地執(zhí)行政策；

③政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對象的恰當(dāng)關(guān)系是什么。

這一切是對公共管理最充分的理論準(zhǔn)備，可以稱之為理論階段，即新公共行政學(xué)階段。這一階段為80年代開始的以“新公共管理”為口號的公共管理實(shí)踐打下了基礎(chǔ)。

其后，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，直至90年代初期，西方國家特別是英、美、新、澳等國家在“新公共管理”的旗幟下，把“新公共行政學(xué)”的理念變成了最廣泛的行動。在英國，從撒切爾夫人上臺開始，政府制定了最為激進(jìn)的改革計劃，商業(yè)管理技術(shù)、競爭機(jī)制的建立和顧客導(dǎo)向的政府服務(wù)搞得如火如荼。在美國，特別是克林頓政府期間，大規(guī)模進(jìn)行“政府重塑”運(yùn)動，國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》成為整個行動的指南。在澳大利亞、新西蘭及歐洲國家，“新公共管理”不再是停留在理論上的教條，而變成了轟轟烈烈的實(shí)踐活動。因此，我們有理由認(rèn)為“新公共管理”是一場把公共管理理念付諸實(shí)踐的偉大的活動。

20世紀(jì)90年代，由世界銀行和OECD倡導(dǎo)的“治理”概念擴(kuò)大了公共管理的實(shí)踐范圍，形成了公共管理一次新的轉(zhuǎn)折。“治理”理論強(qiáng)調(diào)公共行政主體的多元化，除了政府以外，其它社會力量都可以承擔(dān)公共行政職能。同時，公正看待“第三部門”的崛起與公民社會的興起，在公共領(lǐng)域形成了眾多的權(quán)力中心，各個權(quán)力中心競爭、合作，共同開發(fā)行政資源，提供公共服務(wù)，使公共事務(wù)的管理具有了較大的公開性，其透明度大大提高。因此，“治理”理論是新公共管理實(shí)踐的進(jìn)一步深化，豐富了公共管理的內(nèi)容。這樣，新公共行政、新公共管理和治理就成為公共管理發(fā)展的重要階段，互相之間既不能替代，也不能割裂。同時，也可以看出，流行的“治理”、“善治”運(yùn)動并不是公共管理的全部，而公共管理也不等同于“治理”與“善治”。

顯然，公共管理理論已經(jīng)趨于成熟。但這種成熟并不是一帆風(fēng)順的，它是挑戰(zhàn)官僚制模型的結(jié)果。

第一，公共管理是在反對官僚制的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)行政管理內(nèi)容的擴(kuò)展與深化行政管理與公共管理最大的區(qū)別在于“行政”領(lǐng)域與“公共”領(lǐng)域的區(qū)別。關(guān)注“行政領(lǐng)域是行政管理者的責(zé)任，關(guān)注“公共”領(lǐng)域是公共管理者的責(zé)任。行政管理者的視野是狹窄的，他們以官僚制模型為中心，忽視了外在空間對行政的影響，并且認(rèn)為只有政府才可以解決公共問題和提供公共物品，過高估計了政府的能力。公共管理者則不然，它以行政管理理論為基礎(chǔ)，對政府行政管理階段的問題進(jìn)行了公正的評價，看到了單純的政府和單純的市場的不足，為政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分擔(dān)社會責(zé)任看作全社會的事情，不僅是公共部門，而且包括私人部門和第三部門。這樣，在傳統(tǒng)的“行政”領(lǐng)域，政府可以充分發(fā)揮自己的能力，做自己能夠做好、做了的事情。在“公共”領(lǐng)域，政府也可以找到自己合適的位置。

關(guān)注公共領(lǐng)域的管理是政府管理者的責(zé)任，也是其他管理主體的責(zé)任，官僚制模式失去了存在的基礎(chǔ)，變革組織模型也就成了政府改革的首要的和重要的任務(wù)。

第二、公共管理是對官僚制范式的揚(yáng)棄，主張以多種范式改革政府公共管理時代不能拋棄政府，在所有的管理環(huán)節(jié)中，政府依然是重要的和不可缺少的。那么，政府以什么樣的范式存在就成為公共管理者的責(zé)任。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒主張以企業(yè)型政府范式改造政府得到了普遍的認(rèn)同，但這一范式是不是最好的和適應(yīng)所有政府的?答案并不肯定。仔細(xì)分析企業(yè)型政府范式的十個要素，其中包含三個基本的假設(shè)：其一，企業(yè)與政治是無關(guān)的，行政與政治也是無關(guān)的；其二，以競爭為核心的企業(yè)發(fā)展是成功的，企業(yè)效率與行政效率都是第一位的。其三，公共物品的提供必須建立在市場交易的基礎(chǔ)上，服務(wù)也是一種交易。在這三種假設(shè)中，新的問題是，誰是“劃槳者”和權(quán)力的“接受者”?政府作為“掌舵者”是否會凌駕于“劃槳者”之上?政府作為權(quán)力的“授予者”是否會成為“接受者“的“上司”?種種疑慮使企業(yè)型政府范式并不能成為唯一的選擇。官僚制不能解決的問題，企業(yè)型政府范式也未必能解決。

各國“重塑政府”運(yùn)動的實(shí)踐表明，以多種范式改革政府是一種良好的選擇。不同國家，不同政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，不同的政府與不同的發(fā)展歷程，客觀上要求這種變革切合實(shí)際而又多姿多態(tài)，求新而不求異，求結(jié)果而不求過程，真正實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展的目標(biāo)。

第三、公共管理注重三個關(guān)系的考察：政府與政治的關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府與公民的關(guān)系公共管理是宏觀管理，是多主體、多領(lǐng)域、多元管理，其外在背景復(fù)雜，如何處理好與一些重要因素的關(guān)系是公共管理者的責(zé)任。

主要有三個關(guān)系必須強(qiáng)調(diào)：

其一，政府與政治的關(guān)系。公共管理強(qiáng)調(diào)政府與政治的特殊關(guān)系，一方面，政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面，管理政府必須遵守政治規(guī)則。和私營部門、第三部門不同，政府是政治家可以介入的部門，但政府管理的目的并不是為政治服務(wù)。假如政府成為政治家利用的工具，那么，它就失去了公共管理的意義。官僚制模式中，政府是政治家利用的工具，政治對政府的控制最終體現(xiàn)在技術(shù)官僚對政治權(quán)利的控制之中。

其二，政府與市場的關(guān)系。政府不能替代市場一如市場不能替代政府一樣，但政府和市場可以互為補(bǔ)充。政府與市場的關(guān)系是權(quán)威與制度的關(guān)系，是政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。政府與市場誰有權(quán)威誰就會獲得制定規(guī)則的權(quán)力，誰獲得制定規(guī)則的權(quán)力誰就會獲得經(jīng)濟(jì)利益并且分配社會財富。公共管理中，政府和市場都存在失靈的問題，可以幫助政府的是市場機(jī)制，可以調(diào)控市場的是政府組織，政府與市場是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中，政府與市場處于兩個極端：要么對市場采取放任的態(tài)度，政府無所作為；要么以種種名義筑起政府對市場干預(yù)、控制的籬笆，市場沒有發(fā)展的空間，最終導(dǎo)致政府與市場同時失靈。

其三，政府與公民的關(guān)系。公民是政府最大客體，也同時是政府最大的支持者。建立政府與公民之間和諧的關(guān)系有利于政府?dāng)[正自己的位置，政府應(yīng)該明白，最大限度地實(shí)現(xiàn)公民利益的滿足是政府的責(zé)任，政府只有幫助公民實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)力，而不能分享和侵占公民的利益。確立政府與公民關(guān)系的前提是始終讓公民成為政府的支持者，要如此，政府只有依靠高質(zhì)量的公共政策和高質(zhì)量的服務(wù)來獲得，政府最終以不損害公民利益來獲得自身利益的滿足。官僚制模式中，公民是政府的附庸，并被動地接受政府所制定的公共政策，公民無法通過建立非政府組織來提供公共服務(wù)。

目標(biāo)

官僚制的目標(biāo)是效率，公共管理的目標(biāo)是公共利益，目標(biāo)選擇與價值選擇本質(zhì)上不同。

公共管理首先把“公共性”看作最大的特征，權(quán)力范圍的擴(kuò)大突破了官僚制組織的界限，曾經(jīng)屬于政府的權(quán)力可以讓私營部門和第三部門分享，曾經(jīng)是政府權(quán)限范圍內(nèi)的事件其他組織也可參與，這樣，政府組織、非政府組織和私營部門在公共物品的提供方面界限變得模糊，政府組織的私利、非政府組織和私營部門的私利都變成各自內(nèi)部的事情，外部表現(xiàn)出來的共同特征即把實(shí)現(xiàn)公共利益看成共同的追求。

其次，能否解決公共問題是檢驗(yàn)政府組織與非政府組織能力強(qiáng)弱的標(biāo)志。一切導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象都可以稱為“公共問題”。官僚制組織無法解決公共問題或者只能部分解決公共問題，因此，官僚制組織的公共能力是弱小的。公共管理時期政府組織和非政府組織優(yōu)勢互補(bǔ)使得解決公共問題變成一件非常容易的事件，公共利益也可得到更好的實(shí)現(xiàn)。

第三，解決公共問題和實(shí)現(xiàn)公共利益的手段是多樣化的。行政管理時期官僚制組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段是機(jī)械的、單一的，缺乏靈活性，并以僵死的規(guī)則限制人們的創(chuàng)造性發(fā)揮。公共管理組織的多樣性使得手段也多樣化，更快捷、方便地解決問題，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

后官僚制

后官僚制時代是一個新的組織時代，它意味著在組織內(nèi)部和組織周圍發(fā)生了革命性的變革。在組織內(nèi)部，組織模型變得多樣化和復(fù)雜化。在組織外部，新技術(shù)時代—特別是信息技術(shù)為代表的高科技正在日益改變和調(diào)整著各種社會關(guān)系。

主要表現(xiàn)是：

第一，組織變遷越來越表現(xiàn)出更加多樣化與復(fù)雜化的特征，“善治”已經(jīng)成為判斷模型好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)詹·庫伊曼（J.Kooiman）指出，因?yàn)檎蜗到y(tǒng)具有動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性，因此管理和治理本身也應(yīng)該是動態(tài)的、復(fù)雜的和多變的。政府組織是實(shí)施管理與治理活動的主體，針對這種多樣的、復(fù)雜的和動態(tài)的狀態(tài)，僅以一種模型對應(yīng)已經(jīng)不可能。為了適應(yīng)這種變化，實(shí)施管理與治理功能的組織更加多樣化，公共部門的模型變遷并不完全依賴企業(yè)型政府范式，私營部門的情形變得更加不可琢磨，崛起的第三部門界于公共部門與私營部門之間，非政府與非營利的特點(diǎn)是人們不得不思考其究竟為什么而存在。另一方面，在國家與家庭之間，公民社會（市民社會）作為一個獨(dú)立的單元出現(xiàn)，究竟是為了調(diào)整國家的矛盾還是解決家庭的問題都不甚清楚。如果再把“公共部門—第三部門—私營部門“和“國家—公民社會—家庭”兩組概念對應(yīng)起來分析，問題的邊界變得更加模糊。假設(shè)公共部門是代表國家的利益而存在，第三部門以公民社會的利益為重，那么，私營部門和家庭的關(guān)系是否更加密切?

組織的多樣性，組織利益的多元性，內(nèi)部關(guān)系的錯綜復(fù)雜與不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)使得模型的選擇不再是唯一的，這種情況下，實(shí)現(xiàn)善治就成為模型選擇的唯一的標(biāo)準(zhǔn)?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！捌溆兴膫€基本要素： - 1法治； - 2有效的行政管理； - 3實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制； - 4政治透明性。人們往往以是否具有這四個基本要素為標(biāo)準(zhǔn)，就能夠?qū)M織模型進(jìn)行必要的科學(xué)的選擇。

第二，公共部門、私營部門和第三部門以更加開放的姿態(tài)出現(xiàn)，“開放性”成為組織的顯著特征官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其他價值。公共管理時代是科學(xué)管理的時代，也是服務(wù)于人本主義的時代。根據(jù)尼古拉斯·亨利的觀點(diǎn)，對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知是組織具有開放性的顯著特征。［1］[P.93-127.]曾經(jīng)流傳的人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動學(xué)派都具有開放性的特征，但我個人認(rèn)為公共管理時期組織開放性的意義更加深遠(yuǎn)： - 1政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義； - 2組織無等級與公共政策的平等性。 - 3公共制度 - 包括政治制度的發(fā)展與進(jìn)步先于技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，工業(yè)化模式是先進(jìn)政治模式的結(jié)晶。 - 4組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團(tuán)到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個社會完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。

第三、政治制度的規(guī)范與創(chuàng)新意識萌發(fā)，政府組織顯示自己能力不再以是否對外國技術(shù)模仿、移植了多少為標(biāo)準(zhǔn)政府發(fā)展越來越重視自己的形象建設(shè)，對法律、制度、道德的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他，而把技術(shù)的創(chuàng)新交給企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)來完成。在整個“重塑政府”的運(yùn)動中，政府依靠法律、制度、規(guī)范“掌舵”成為最重要的事情，“服務(wù)”也是政府從自身發(fā)展中切實(shí)感到應(yīng)該做的事情。許多國家并沒有走相同的道路，制度創(chuàng)新更多根據(jù)本國的實(shí)際情況而定。英國、新西蘭所走的道路與芬蘭、丹麥不同，“用更具體的概念來進(jìn)行總結(jié)，可以說威斯敏斯特國家采用的是‘最小化模式’ - minimizationmodel。他們努力分解傳統(tǒng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓國家提供最少的產(chǎn)品和服務(wù)，而最大限度地擴(kuò)張私人領(lǐng)域的空間。相反，北歐國家更多采用的是‘現(xiàn)代化模式’ - modernizationmodel，較少使用私有化方式?！闭J(rèn)可和創(chuàng)造某一模式始終與某一種政治制度的規(guī)范、創(chuàng)新緊密聯(lián)系在一起，模式的選擇正是制度規(guī)范的選擇。

第四，人事管理從公務(wù)員制度時代走向人力資源管理時代就公共部門而言，“人”與“物”兩者之間對“人”的研究始終是最重要方面，行政管理時期側(cè)重人事制度的安排，即政治任命制度、公務(wù)員制度、集體談判制度和弱勢群體保護(hù)行動制度，而公共管理時期重在研究人事管理的改革與發(fā)展問題，其中，尋求人力資源的最佳配置方案成為人事管理的中心。在經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)人”、“社會人”的認(rèn)識之后，學(xué)者們把人事管理的傳統(tǒng)功能擴(kuò)展，提出了人事管理的PADS四項新功能，即人力資源規(guī)劃、人力資源獲取、人力資源開發(fā)、紀(jì)律與懲戒等。公共管理中更愿意把人看作創(chuàng)造財富和價值的“資源人”。更愿意把人事問題看作一個動態(tài)的系統(tǒng)，發(fā)展的系統(tǒng)，一個與目標(biāo)緊密相連的系統(tǒng)，從而使內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系的研究都得到重視。

第五，“虛擬政府”、“e政府”、“數(shù)字政府”作為同義詞出現(xiàn)，代表著在傳統(tǒng)公共部門之外出現(xiàn)了“影子公共部門”，并有能力分擔(dān)和改善傳統(tǒng)的政府職能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一個平臺支撐著公共管理虛擬領(lǐng)域的存在，無論是公共部門還是私人部門或者第三部門，都可以借助這一平臺擴(kuò)展自己的服務(wù)功能。網(wǎng)絡(luò)的普及使得傳統(tǒng)的政府職能可以延伸進(jìn)家庭或者私人生活空間，傳統(tǒng)公共組織的邊界線、組織層級消失，有形組織向無形組織方向發(fā)展，直接的權(quán)力控制變成了間接的制度控制，權(quán)力權(quán)威變成了制度權(quán)威。其中的好處體現(xiàn)在幾個方面： - 1公共部門人力成本大幅度降低； - 2公共部門更加開放，回應(yīng)性更好； - 3公共部門信息資源利用率提高，信息的社會價值增高； - 4透明性好； - 5責(zé)任明確，公共責(zé)任全社會分擔(dān)的趨勢明顯。 - 6催生數(shù)字城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等一系列概念出現(xiàn)。

第六、權(quán)力“多中心”形成在后官僚制時期，權(quán)力中心從以政府為主體的固有的組織形態(tài)中開始分解、外移，向非政府機(jī)構(gòu)、非營利機(jī)構(gòu)和其他民間組織滲透，構(gòu)成新的相互平行的多重權(quán)力中心，“集權(quán)結(jié)構(gòu)將處于瓦解狀態(tài)，在政治上（指美國）總統(tǒng)及國會已無關(guān)緊要，州政府和地方政府將成為最主要的政治實(shí)體。“出現(xiàn)了一種“矩陣組織的領(lǐng)導(dǎo)形式“和“多元化的領(lǐng)導(dǎo)制度”，經(jīng)濟(jì)集權(quán)也急劇減少，國家將迅速地分為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)和專業(yè)性經(jīng)濟(jì)。其中主要原因在于政府中心讓位于市場中心，多種類型的組織都可以參與市場活動，政府依靠權(quán)力所樹立起來的權(quán)威下降，影響力日漸減小。多中心的形成使得組織呈現(xiàn)出多形態(tài)、多模型，運(yùn)轉(zhuǎn)更加靈活，組織效益、公平等原則得到更好的體現(xiàn)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，組織發(fā)展近年來呈現(xiàn)出這樣一種趨勢：整個社會成了一個松散組織的集合體，組織內(nèi)部的自律意識加強(qiáng)，結(jié)構(gòu)合理科學(xué)，資源得到有效的配置，依靠法律與制度進(jìn)行的宏觀控制更加有效。

現(xiàn)有的狀態(tài)清楚地表明官僚制時期開始解體，后官僚制時代已經(jīng)來臨。在這樣的大背景下，公共管理的任務(wù)更加清晰，各國政府所面臨的任務(wù)也更加明確，那就是徹底丟掉對官僚制的一切幻想，調(diào)整政府發(fā)展的規(guī)范，從體制上完善管理制度，以更加積極的態(tài)度，融入后官僚制的發(fā)展潮流中。