規(guī)章是行政性法律規(guī)范文件，之所以是規(guī)章，是從其制定機(jī)關(guān)進(jìn)行劃分的。規(guī)章主要指國務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，在它們的職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律、法規(guī)，需要制定的事項(xiàng)或?qū)儆诒拘姓^(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。

基本含義

規(guī)章是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其職能部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，為實(shí)施管理，規(guī)范工作、活動(dòng)和有關(guān)人員行為，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定并發(fā)布實(shí)施的、具有行政約束力和道德行為準(zhǔn)則的規(guī)范性文書的總稱。

規(guī)章按其性質(zhì)、內(nèi)容，可分為行政規(guī)章、組織規(guī)章、業(yè)務(wù)規(guī)章和一般規(guī)章。

1．行政規(guī)章。按作者及其權(quán)限，可分兩類：

- 1國務(wù)院部門規(guī)章。是由國務(wù)院所屬各部、各委員會(huì)制定、發(fā)布的規(guī)章。

- 2地方政府規(guī)章。是由省 - 自治區(qū)、直轄市、省和自治區(qū)政府所在市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

行政規(guī)章常用規(guī)定、辦法、細(xì)則等文種。

2．組織規(guī)章。是指對(duì)一個(gè)組織或團(tuán)體的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織原則、成員及其權(quán)利義務(wù)、機(jī)構(gòu)及職權(quán)、活動(dòng)及紀(jì)律等做出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章。組織規(guī)章的常用文種是章程。

3．業(yè)務(wù)規(guī)章。是指對(duì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、范圍及其運(yùn)作規(guī)范等做出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章。業(yè)務(wù)規(guī)章的常用文種為章程。

4．一般規(guī)章。一般規(guī)章是各級(jí)各類機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位，為實(shí)施管理、規(guī)范工作和活動(dòng)，在其職權(quán)內(nèi)制發(fā)的規(guī)章。這類規(guī)章便是通常所說的規(guī)章制度。一般規(guī)章的常用文種有規(guī)定、辦法、準(zhǔn)則、細(xì)則、制度、規(guī)程、守則、規(guī)則等。

制定要求

根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)符合以下基本要求：

其一，應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。

其二，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

其三，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革精神，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，相同或相近的職能應(yīng)當(dāng)規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)。

其四，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”，但不得稱“條例”。

其五，規(guī)章用語應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)。

其六，涉及國務(wù)院兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。有這種情形的，國務(wù)院有關(guān)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無效。

決定程序

規(guī)章制度的制定程序關(guān)鍵是要保證制定出來的規(guī)章制度內(nèi)容具有民主性和科學(xué)性。規(guī)章制度的大多數(shù)內(nèi)容與職工的權(quán)利密切相關(guān)，讓廣大職工參與規(guī)章制度的制定，可以有效地杜絕用人單位獨(dú)斷專行，防止用人單位利用規(guī)章制度侵犯勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

爭(zhēng)議

職工參與企業(yè)民主管理，是企業(yè)管理制度的一個(gè)重要內(nèi)容。這不僅僅是我國社會(huì)主義企業(yè)管理的特色，而是世界范圍內(nèi)企業(yè)管理的一個(gè)趨勢(shì)。職工如何參與企業(yè)管理，在哪些事項(xiàng)上，以什么形式和途徑參與，我國的相關(guān)法律都作了規(guī)定。

勞動(dòng)法第八條規(guī)定：“勞動(dòng)者依照法律規(guī)定，通過職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商?！惫?huì)法第三十八條：“企業(yè)、事業(yè)單位研究經(jīng)營(yíng)管理和發(fā)展的重大問題應(yīng)當(dāng)聽取工會(huì)的意見；召開討論有關(guān)工資、福利、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等涉及職工切身利益的會(huì)議，必須有工會(huì)代表參加。”公司法第十八條第三款規(guī)定：“公司研究決定改制以及經(jīng)營(yíng)方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議?！?/p>

在立法過程中，草案曾經(jīng)規(guī)定：“規(guī)章制度涉及勞動(dòng)者切身利益的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)工會(huì)、職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)討論通過，或者通過平等協(xié)商作出規(guī)定。”這樣規(guī)定曾經(jīng)引起較大的分歧。一種意見認(rèn)為制定規(guī)章制度和決定重大事項(xiàng)是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，是用人單位的“單決權(quán)”。

用人單位在制定規(guī)章制度和決定重大事項(xiàng)時(shí)只要聽取工會(huì)和職工的意見就可以了，規(guī)定經(jīng)工會(huì)、職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)討論通過，如果意見不統(tǒng)一，勢(shì)必造成規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)久拖不決，用人單位的管理將無所事從。這樣規(guī)定，限制了用人單位的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，實(shí)踐中無法操作。另一種意見認(rèn)為，用人單位制度規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)有勞動(dòng)者參與，從國外的情況看，涉及職工切身利益的事項(xiàng)，很多都是是用人單位和職工雙方共同決定的內(nèi)容，屬于“共決權(quán)”。

我國的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》規(guī)定，屬于職工代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的企業(yè)規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過。最后，綜合考慮各方面意見，本法規(guī)定：“用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。”本法規(guī)定是針對(duì)所有企業(yè)的規(guī)章制度的制定程序，強(qiáng)調(diào)通過平等協(xié)商確定，并不影響國有企業(yè)繼續(xù)按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

平等協(xié)商

直接涉及勞動(dòng)者切身利益的勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)。規(guī)章制度如工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等規(guī)章制度，重大事項(xiàng)如勞動(dòng)報(bào)酬、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)等。

具體制定程序

根據(jù)本條的規(guī)定，制定規(guī)章制度或者決定重大事項(xiàng)，經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。所以，這個(gè)程序分為兩個(gè)步驟：第一步是經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見；第二步是與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。一般來說，企業(yè)建立了工會(huì)的，與企業(yè)工會(huì)協(xié)商確定；沒有建立工會(huì)的，與職工代表協(xié)商確定。這種程序，可以說是“先民主，后集中”。

異議程序

用人單位的規(guī)章制度既要符合法律、法規(guī)的規(guī)定，也要合理，符合社會(huì)道德。實(shí)踐中有些用人單位的規(guī)章制度不違法，但不合理，不適當(dāng)。如有的企業(yè)規(guī)章制度規(guī)定一頓吃飯只能幾分鐘吃完；一天只能上幾次廁所，一次只能幾分鐘等。這些雖然不違法法律、法規(guī)的規(guī)定，但不合理。也應(yīng)當(dāng)有糾正機(jī)制。因此，本條規(guī)定在規(guī)章制度實(shí)施過程中，工會(huì)或者職工認(rèn)為用人單位的規(guī)章制度不適當(dāng)?shù)?，有?quán)向用人單位提出，通過協(xié)商作出修改完善。

告知程序

規(guī)章制度是勞動(dòng)合同的一部分，要讓勞動(dòng)者遵守執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)讓勞動(dòng)者知道。因此，本條規(guī)定，直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者。關(guān)于告知的方式有很多種，實(shí)踐中，有的用人單位是在企業(yè)的告示欄張貼告示；有的用人單位是把規(guī)章制度作為勞動(dòng)合同的附件發(fā)給勞動(dòng)者；有的用人單位是向每個(gè)勞動(dòng)者發(fā)放員工手冊(cè)。無論哪種方式，只要讓勞動(dòng)者知道就可以。